הצורך בקביעת גיל פרישה נולד עם "המצאת" הפנסיה. הסיבה ההיסטורית לקביעת גיל 65 כגיל הפרישה נעוצה בסוף המאה ה- 19. קאנצלר גרמניה, אוטו פון ביסמרק, החליט לעגן מסגרת סוציאלית – חברתית לפרישת עובדים, וכונן מערכת פנסיית חובה וביטוח בריאות ממשלתי. גיל הפרישה נקבע באופן שרירותי למדי על 65. באותה תקופה, תוחלת החיים הממוצעת עמדה על 40 שנה (של נשים אפילו פחות מגברים), כך שכמעט ולא היה שימוש במערכת הפנסיונית אותה עת. גם בהמשך, כשהמנגנונים הללו הוחלו במדינות נוספות בעולם וכשתוחלת החיים עלתה, עדיין הדבר לא היה רלוונטי במיוחד עבור נשים, משום שהן לא השתלבו באופן משמעותי בשוק העבודה.
עם עליית שיעור השתתפותן של הנשים בשוק העבודה, הופעלו לחצים על ידי ארגוני פנסיה שונים (בעיקר באנגליה) להוריד את גיל הפרישה עבורן על מנת שתוכלנה להתפנות מוקדם יותר לטיפול בבית ובמשפחה. נימוקים לא רשמיים נוספים היו הצורך בפינוי מקומות התעסוקה של אותן נשים מוקדם יותר – לטובת עובדות צעירות או לטובת גברים.
כיום, תוחלת החיים הממוצעת בעולם המערבי היא מעל 80 שנה – נשים אף יותר מגברים (בהתאם לנתוני הלמ"ס לשנת 2018: גברים בישראל – 80.9, נשים בישראל – 84.8).
מדינת ישראל היתה מהראשונות שהעלו את גיל הפרישה ל- 67, אך מגמת ההעלאה ניכרת במדינות רבות בעולם אשר גיל הפרישה בהן צפוי לעלות בשנים הקרובות מ- 65 לערך ל- 67 (ארה"ב, איטליה, גרמניה, ספרד), ואף ל- 68 (אירלנד, צ'כיה ובריטניה). יחד עם זאת, גיל הפרישה הקבוע לנשים לא הושווה עדיין לגיל הפרישה הקבוע לגברים, למרות המלצותיהן של מספר ועדות שהוקמו לצורך העניין, וזאת בעיקר נוכח לחץ ציבורי והתנגדות מצד ארגוני נשים וחברי כנסת.
הנתונים מלמדים שככלל, נשים עובדות פחות שנים מגברים (בין היתר עקב הטיפול בילדים), מועסקות בהיקפי משרה חלקיים, ומשתכרות שכר נמוך לעומת גברים. על כך נוספת העובדה שנשים פורשות מוקדם יותר מגברים, כך שבסופו של יום הן חיות יותר שנים בגיל השלישי עם קצבה נמוכה יותר ועם תלות כלכלית לעיתים בבן הזוג שלהם.
חוק גיל פרישה
עד שנות האלפיים לא היה דבר חקיקה שהסדיר באופן ברור ואחיד את גיל הפרישה, והעניין הוסדר, על פי רוב, בהסכמים קיבוציים.
לאורך השנים מונו מספר ועדות ציבוריות לבחינת גיל הפרישה, אך הוועדה שהובילה לשינוי לבסוף היתה ועדה בראשות שופטת בית המשפט העליון בדימוס, שושנה נתניהו, שמונתה בשנת 1997.
בשנת 2000 פרסמה ועדת נתניהו את המלצותיה, ואלה הובילו, לבסוף לחקיקת חוק גיל פרישה, התשס"ד – 2004. גיל הפרישה לגברים נקבע תחילה על 65, והועלה באופן מדורג עד לגיל 67 בשנת 2009, בעוד גיל הפרישה לנשים נקבע על 60 והועלה ל- 62 בסוף שנת 2011.
בסעיף 3 לחוק נקבע כך:
גיל הפרישה
-
- הגיל שבהגיעו אליו זכאי אדם לפרוש מעבודתו בשל גילו ולקבל, בהתקיים התנאים הקבועים לכך על פי דין או הסכם, גמלה בשל פרישתו מעבודתו כאמור, הוא גיל 67 לגבר, ובכפוף להוראות פרק ד' – גיל 62 לאישה (בחוק זה – גיל הפרישה).
בהמשך, בפרק ד' לחוק, נקבע כי בכל הנוגע לנשים שנולדו בשנת 1950 ואילך, תוקם ועדה ציבורית שתגיש המלצותיה בעניין לשר האוצר. על בסיס המלצות הוועדה יגבש שר האוצר את המלצותיו ויביאן לאישור הכנסת (במקור – עד לשנת 2011). החוק קובע מנגנון אוטומטי, לפיו ככל שלא תובאנה המלצות המשנות את גיל הפרישה לנשים, זה יוסיף לעלות בהדרגה עד ל- 64.
לאחר לא מעט עיכובים, בשנת 2011 מונתה על ידי שר האוצר ועדה ממשלתית בראשות ד"ר אודי ניסן, הממונה על התקציבים, על מנת לבחון את גיל הפרישה הראוי לנשים, בשים לב להשלכות הכלכליות, התעסוקתיות, והחברתיות של הנושא.
הוועדה פרסמה את מסקנותיה ביוני 2011, והמליצה להעלות את גיל הפרישה לנשים ל- 67. הוועדה קבעה כי להעלאת גיל הפרישה חשיבות מאקרו-כלכלית רחבת היקף, וכי יש בה כדי לשפר את מצבן הכלכלי של נשים ולאפשר להן לצבור יותר משאבים לתקופת הפנסיה. שר האוצר, יובל שטייניץ, תמך בהעלאת גיל הפרישה לנשים, אך בניגוד להמלצות הוועדה, המליץ להעלותו ל- 64 בלבד.
בעקבות זאת, החוק תוקן על בסיס גיל 64, והוחלט על הקמת ועדת ציבורית לבחינת הנושא. הוועדה פרסמה דוח מפורט בעניין בספטמבר 2016, במסגרתו קבעה כי נוכח ההתפתחות הדמוגרפית והזדקנות האוכלוסייה, אין מנוס מהעלאת גיל הפרישה לנשים. הוועדה המליצה (ברוב דעות) על העלאה מדורגת ודו שלבית של גיל הפרישה, תחילה ל- 65 ובהמשך באמצעות הצמדה לעלייה בתוחלת החיים ל- 67. זאת, תוך נקיטה בצעדים משלימים שנועדו למזער את הפגיעה בנשים מסוימות, ולתמרץ נשים אחרות להוסיף ולהשתתף בשוק העבודה גם לאחר גיל 67.
מסיבות פוליטיות, הנושא לא קודם, ורק בקיץ 2019, הציג שר האוצר דאז משה כחלון מתווה לפיו גיל הפרישה יועלה תחילה ל- 64, ובהמשך ל- 65 ויוצמד לעלייה בתוחלת החיים עד למקסימום של 67. גם המתווה הזה נדחה, תוך שהמועד שנקצב להסדרה הוא סוף 2020. מאחר שהנושא לא הודר במועד – הודיעו קרנות הפנסיה הוותיקות בשלהי שנת 2020 על קיצוץ רוחבי צפוי בקצבאות החל מינואר 2021 ונוצרה דחיפות בקידום העניין.
נימוקים כלליים התומכים בהעלאת גיל הפרישה
- ככל שגיל הפרישה נמוך יותר, פרנסתם של אזרחים נופלת על כתפי המדינה הנאלצת לממן קצבאות זקנה למשך שנים ארוכות.
- בעשורים האחרונים עלתה תוחלת החיים הממוצעת בישראל ביותר מ- 5 שנים. עם העליה בתוחלת החיים – הנטל הופך כבר אפילו יותר וכולל, מעבר לקצבאות הזקנה, גם עלויות שירותים רפואיים, סיעוד וגריאטריה.
- הגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי עלה על 400 מיליארד ₪, טרום משבר הקורונה, וגדל אף יותר לאחריו.
- החבות האקטוארית של המדינה בכל הנוגע לפנסיה התקציבית נאמדת בכ- 650 מיליארד ₪, וצפויה להתחיל ולהצטמצם רק החל משנת 2036.
- יש צורך דחוף באיזון אקטוארי של קרנות הפנסיה. גרעונות קרנות הפנסיה הוותיקות מוסיפים להעמיק ונאמדים בכ- 140 מיליארד ₪, למרות העובדה שהמדינה הזרימה בשנים האחרונות עשרות מיליארדים. בתקנון האחיד של קרנות הפנסיה הוותיקות נקבע שלצורך איזון אקטוארי יש להעלות את גיל הפרישה לנשים ל- 65 בתוך 5 שנים. לפי הנתונים העדכניים, עקב העליה בתוחלת החיים ללא התאמת גיל הפרישה, החל מחודש ינואר 2021 תחייב הפחתת הקצבאות החודשיות לכלל המבוטחים בקרנות הוותיקות בסך של כ- 150 ₪ בחודש לכל מבוטח.
- התפלגות האוכלוסייה וצפי לעתיד:
| שנה | צעירים
עד גיל 24 |
גיל העבודה
25 – 64 |
מבוגרים
65 ומעלה |
| 2013 | 44% | 46% | 10% |
| 2018 | 43% | 45% | 12% |
| 2060 | 41% | 42% | 17% |
היחס בין מספר האנשים בגילאי העבודה, 20 – 64, לבין מספר האנשים מעל גיל 65 צפוי לרדת בארבעת העשורים הקרובים מ- 4.2 ל- 2.8.
במקביל, תקופת העבודה התקצרה. בעבר: 40 – 45 שנה. כיום: 30 – 35 שנה. לאחר השירות הצבאי צעירים רבים טסים לחו"ל ו/או עובדים בעבודות מזדמנות במסגרתן אין צבירה, ודאי שלא משמעותית, של זכויות פנסיוניות.
המגמה הרווחת בשוק העבודה – תחלופה רבה של מקומות עבודה. בתקופות הביניים – אנשים לא רק שאינם חוסכים, אלא אף צורכים מחסכונותיהם.
תנאי העבודה השתפרו משמעותית ואנשים רבים אינם עובדים בעבודות כפיים כבעבר.
- ברוב המוחלט של המדינות החברות ב- OECD אין הבדל בגיל הפרישה בין גברים לנשים, ב- 4 מדינות קיים פער של שנתיים או פחות, ורק ב- 4 מדינות: צ'ילה, פולין, אוסטריה וישראל, קיים פער של 5 שנים (מתוך שנתון סטטיסטי של הג'וינט לשנת 2018: "בני 65+ בישראל").
נימוקים התומכים בהעלאת גיל הפרישה לנשים
- פרישת נשים בגיל צעיר יותר עשויה להשפיע על החלטות המעסיק בעניין סיום העסקה או קידום; העלאת גיל הפרישה תאפשר לנשים לפתח קריירה משמעותית למשך תקופה ארוכה יותר ותקדם צמצום הפער בין גברים לנשים בשוק העבודה.
- העובדה כי תוחלת החיים הממוצעת של הנשים גבוהה מזו של הגברים (בכ- 4 שנים), בשילוב צבירה פנסיונית נמוכה יותר (נוכח היקפי ההעסקה והשכר) – מובילות לפריסה ארוכה יותר של כספי פנסיה נמוכים יותר באופן שמפחית את סכום הקצבה החודשי. על פי הנתונים, הפנסיה החודשית הממוצעת של נשים נמוכה בכ- 52% מזו של הגברים. העלאת גיל הפרישה תוביל להגדלת החסכון הפנסיוני לנשים.
נימוקים כלליים נגד העלאת גיל הפרישה
- אבטלת צעירים – המשך העסקת אנשים מבוגרים יוביל למיעוט מקומות עבודה עבור הצעירים.
- אפליה על רקע גיל – עובדים מעל גיל 50 הנפלטים ממקומות עבודה מתקשים למצוא מקומות עבודה חלופיים. כך למשל, ניתוח נתוני עובדים במשרדי הממשלה בין השנים 2003 – 2008 מעלה שלמרות שבאותן שנים שיעור העובדים מעל גיל 45 מכלל המועסקים במשרדי הממשלה היה 46%, הרי ששיעור העובדים מעל גיל 45 מכלל הנקלטים לעבודה במשרדי הממשלה היה 9% בלבד (ובמשרד לענייני גמלאים היה אפילו נמוך יותר…). העלאת גיל הפרישה עלולה להוביל לשיעור גבוה יותר של נזקקים הנופל על כתפי המדינה.
- עומק האבטלה (משך הזמן בו אדם רשום כדורש עבודה בשירות התעסוקה) עולה עם הגיל.
- מעבר לשחיקה הרפואית, במקום העבודה יש שחיקה נפשית שמקשה על המשך העסקה בגילאים מתקדמים.
- מספר שעות העבודה בישראל גבוה לעומת מדינות המערב (שבוע עבודה בן 42 שעות לעומת 35 – 40 שעות באירופה), מכסת ימי החופשה נמוכה יחסית (20 – 24 ימים בשנה לעובד ותיק בישראל לעומת 30 – 40 לעובד מקביל באירופה), ויחס שעות הפנאי לשעות העבודה מציב אותה במקום ה- 32 והלא מחמיא בדירוג הזה.
- ברוב מדינות ה- OECD אליהן מבוצעת ההשוואה בהתייחס לגיל הפרישה קיים מערך ביטחון סוציאלי מפותח ונדיב, המספק מענה הולם לעובדים ותיקים שנפלטו משוק העבודה בגיל מבוגר ולבעלי שכר נמוך.
נימוקים נגד העלאת גיל הפרישה לנשים
- העלאת גיל הפרישה לנשים תוביל להעמקת אי השוויון המגדרי הקיים בשוק התעסוקה, המחריף עם הגיל. אי השוויון נובע, בראש ובראשונה מחלוקת תפקידים מגדרית לא שוויונית – הגידול בשילוב נשים בשוק העבודה לא הוביל לשינוי משמעותי בחלוקת התפקידים במשפחה, וכתוצאה מכך אנו מתמודדים עם התופעות השליליות הבאות:1.1 שיעור ההשתתפות הכללי של נשים בשוק העבודה נמוך משמעותית מזה של הגברים, וצונח דרמטית בגילאים המבוגרים:כך למשל, בשנת 2014, הפער בהיקפי עבודת הגברים בגילאי 45 – 54 לעומת גילאי 60 – 64 היה 14.3% ואילו הפער באותן קטגוריות אצל הנשים עמד על 24.8%. שיעור השתתפותן של נשים מבוגרות שאינן משכילות נמוך אף יותר – בגיל 61, 50% מהנשים ללא השכלה אקדמית אינן משתתפות בכח העבודה (לעומת 30% מהנשים בעלות ההשכלה האקדמית);1.2מסלול חייהן המקצועיים של הנשים מאופיין בקיטועיות רבה בשל הריונות ולידות ועקב חלוקת תפקידים לא מאוזנת, בלשון המעטה, שמקשה עליהן להתקדם ולצבור זכויות דומות לשל הגברים;1.3 פערי שכר גבוהים בין גברים לנשים – שכרה החודשי הממוצע של אשה בשנת 2018 עמד על כ- 68% משכרו החודשי הממוצע של גבר (8,546 ₪ לעומת 12,498 ₪). גם כאשר מנטרלים היקפי העסקה ומשווים שכר שעתי מדובר בפער העומד על כ- 16% (נתוני הלמ"ס לשנת 2018). כתוצאה מכך, נשים תלויות יותר בהכנסה השוטפת ואין להן את הפניות למציאת מקום עבודה חלופי ראוי;1.4 ייצוג יתר של נשים במשרות חלקיות, זמניות וזוטרות – למעלה מ- 70% מהעובדים במשרות חלקיות הם נשים. הדברים חמורים יותר בגילאים מתקדמים. הנתונים מצביעים על עליה בהיקף העסקת נשים במשרות חלקיות לאחר גיל 55 (39% מהנשים מעל גיל 55 במשרות חלקיות לעומת 31% מהנשים מתחת לגיל זה);
1.5 ייצוג נמוך של נשים במשרות ניהול – נשים מהוות 30% מהמנהלים במשק ורק 10% מהמנהלים הבכירים. הדבר משפיע גם על מידת האטרקטיביות שלהן בגילאים מתקדמים;
1.6 נשים מציגות עומק אבטלה (תקופות אבטלה ארוכות) חריף יותר משל גברים בגילאים צעירים יותר (כבר משנות ה- 40 לחייהן);
1.7 נשים נפגעות יותר מהדרת עובדים בגילאי הביניים ובגילאים הקרובים לפרישה ונפגעות יותר מתפיסות סטריאוטיפיות וסקסיסטיות גם בהתייחס לתפיסת הגיל;
1.8 מצבן של נשים חסרות השכלה מקצועית מותאמת או מודרות על רקע לאום, דת ו מוצא – גרוע אפילו יותר והן נפלטות משוק התעסוקה (ממחקר של מרכז אדוה עולה שרק כ- 3% מהנשים הערביות ויוצאות אתיופיה השתתפו בשוק העבודה לאחר גיל 60);
- היעדר פתרונות פרטניים לעידוד העסקת נשים בכלל, ונשים מבוגרות בפרט.
- נשים רבות נפלטות משוק העבודה עוד קודם לגיל הפרישה החוקי, והעלאתו מונעת מהן בסיס כלכלי בדמות קצבת זקנה וזכויות פנסיוניות.
- העלאת גיל הפרישה אינה יכולה, לבדה, להביא להגדלה משמעותית בהיקף החסכון הפנסיוני של אותן נשים, ואינה פותרת את בעיית העוני שלהן לעת זקנה. ודאי שפתרון זה אינו יכול להוביל לצמצום פער של עשרות אחוזים בין הקצבה הממוצעת של נשים לבין זו של הגברים. בפועל, העלאת גיל הפרישה לא תוביל להגדלת היקף העסקת נשים ומכאן, שמדובר בשנים אבודות עבורן.
- כפועל יוצא מכל אלה, יש לראות בגיל הפרישה הנוכחי לנשים כמקדם את השוויון המהותי בשוק העבודה.
מסקנות ביניים
נראה כי נוכח השינויים המהותיים בשנים האחרונות אין מנוס מהעלאת גיל הפרישה בכלל ומהעלאת גיל הפרישה של נשים בפרט, ומהלך זה אף עשוי להיטיב עם המגזרים החזקים באוכלוסייה. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מהפגיעה הגלומה בהעלאת גיל הפרישה באוכלוסיית הנשים המוחלשות, ובהיעדר תכנית סדורה לטיפול בה.
העלאת גיל הפרישה בכלל, ובוודאי שלנשים, לא יכולה לעמוד בפני עצמה ולא יכולה לשמש כפתרון לכל הבעיות בתחום. על מנת להחיל מהלך שיוביל להעלאת גיל הפרישה יש לקדם תחילה את השוויון בין גברים לנשים, התעסוקה ההוגנת, והבטחון הכלכלי לכלל האוכלוסיות בשוק העבודה, בייחוד החלשות שבהן. לשם כך, יש לנקוט בשורת צעדים משלימים המשקפים מדיניות תעסוקתית כוללת הפועלת לצמצום הפערים בתחום.
המלצות כלליות:
- נקיטת פעולות להגדלת היקף העסקת עובדים בגילאים מתקדמים: יצירת מקומות עבודה חלופיים לעובדים מבוגרים; גיבוש תכנית להתמודדות עם הדרה תעסוקתית בגילאים המבוגרים; עידוד המגזר העסקי להעסקת עובדים בגילאים מתקדמים תוך מתן תמריצים מתאימים; אימוץ מודלים גמישים של העסקה בגילאים המבוגרים בחלקיות משרה וכיוצ"ב.
- הרחבת בסיס הביטוח הפנסיוני, לרבות הגדלת שיעור ההפרשות והפחתת גיל הכניסה להסדר פנסיה חובה (18 במקום 20 / 21 – יסייע לאוכלוסיות מוחלשות – ערבים וחרדים שאינם משרתים בצבא);
- הטלת מגבלות על משיכת כספי הפיצויים;
- עידוד האזרחים לחסכון באפיקים נוספים באמצעות מתן תמריצים והטבות מס; החלת מודל חסכון גמיש לפי מעגל חיים – במסגרתו חוסכים יותר בשנים הטובות (המאוחרות בד"כ), תוך ניצול הטבות המס שנגררו משנים קודמות.
המלצות ביחס לנשים:
- גיבוש מדיניות לאומית כוללת המקדמת שוויון תעסוקתי בפועל – בין היתר באמצעות הסדרת זכויות הוריות מקבילות, קידום תכניות חינוכיות לשינוי תפיסות מגבילות קיימות, צמצום פערי השכר האוביקטיביים – על מנת להביא להגדלת היקף הצבירה הפנסיוני בקרב נשים;
- הגברת המודעות בקרב מעסיקים ליתרונותיהן היחסיים של הנשים (ניסיון, כישורים, זמינות);
- פיתוח ויישום תכניות לקליטת נשים מבוגרות במגזר הציבורי;
- יצירת דיפרנציאציה בגילאי הפרישה – הבחנה בין מקומות עבודה שונים, תוך שימת דגש על מקצועות ותחומים שוחקים (טיפול וסיעוד, הוראה); בהתחשב במעמד הסוציו אקונומי של האוכלוסייה; ובפריסה הגיאוגרפית (בדגש על נשים בפריפריה); בחינת האפשרות להוריד את גיל הפרישה לגברים במקצועות מסוימים, בדומה לנשים;
- מתן תמריצים לנשים המוסיפות לעבוד מעבר לגיל הפרישה הקבוע;
- הבטחת קיום נאות לנשים מבוגרות הנפלטות ממעגל העבודה ו/או לכאלה העובדות במשרה חלקית והמשתכרות שכר נמוך במיוחד;
- הותרת גיל הזכאות לקבלת קצבת זקנה על כנו, כך שלא יושפע מגיל הפרישה וייתן מענה לנשים הנפלטות משוק העבודה ולנשים בעלות ההכנסה הנמוכה.
עו"ד ליאת סעדון – לוי, שותפה
גדעון רובין ושות', עורכי דין
